Red Dorsal de Fibra Óptica en Perú: Divide y Vencerás

El reflotamiento de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO o Red Dorsal) sigue siendo prioridad de la agenda regulatoria del sector telecomunicaciones peruano. Todo indica que la intención es entregarla nuevamente en concesión como un solo proyecto de transporte neutral. Sin embargo, de la información de público conocimiento no identificamos que haya ventajas significativas para entregarla como un solo bloque consolidado. Puede haber razones de peso para dividirla y licitarla por bloques según las ventajas comparativas que se identifiquen.

Como se recuerda, el proyecto de la RDNFO fue aplaudido cuando se adjudicó en 2013 como la gran APP del sector telecomunicaciones, y cuando empezó a operar en 2016 se esperaba que sea el motor para impulsar la conectividad al interior del país. La decepción fue mayúscula cuando en 2021 el Ministerio de Transportes y Comunicaciones declaró de oficio la caducidad de la concesión de la RDNFO¹. Desde enero de 2022 la Red Dorsal empezó a ser administrada por PRONATEL en representación del Estado, en ese año se intentó sin éxito conseguir un operador privado temporal hasta en tres oportunidades². En mayo de 2023 el Congreso aprobó que se contrate un operador temporal de la Red Dorsal hasta por 5 años³, pero al cierre de este año aún no se tiene este asunto definido. 

En su origen la Red Dorsal se adjudicó para ser luego conectada a 21 redes regionales de titularidad del estado que se conecten a su vez con un conjunto de redes de acceso que tienen por objeto brindar acceso a internet al interior del país dándole capilaridad al sistema. Hasta la fecha se sigue redefiniendo el modelo de operación y entrega en concesión de la RDNFO. Desde el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) se ha anunciado en noviembre que al primer trimestre del 2024 se tendrá hasta dieciocho proyectos regionales listos que se van a integrar a la RDNFO en una sola gran red de transporte⁴. Así, se entregaría en concesión a un nuevo operador en bloque una red consolidada para servicios de transporte de carácter neutral. 

¿Como se llegó a este punto? En octubre de 2022 se emitió el informe final del grupo de trabajo sectorial del MTC sobre la situación y futuro de la RDNFO. En el informe se señalaba que los costos de operación y mantenimiento de la Red Dorsal eran elevados (aproximadamente S/. 112 millones en 2022 y S/. 94 millones para 2023) y su capacidad instalada estaba muy subutilizada. Sólo tenía 20 contratos con clientes, lo que implicaba que su demanda comprometida y vegetativa juntas cubrían sólo el 7% de su capacidad instalada para 2022 y se proyectaba que cubriera el 10% para 2023. Adicionalmente, según cálculos a 2021, los despliegues de fibra óptica de otros operadores cuadruplicaban la extensión de la Red Dorsal (más de 60,000 Km vs 13,636 Km). La RDNFO tenía disponibles nodos de fibra óptica en 276 distritos, mientras que los otros operadores tenían nodos disponibles en 908 distritos. Así las cosas, se registraba una notoria superposición de redes desplegadas, pues en 243 distritos (de los 276 antes señalados), tanto la Red Dorsal como otros operadores tenían nodos disponibles⁵. 

Además, en años previos ya se había identificado que el sistema de tarifas regulado contractualmente para la RDNFO le estaba jugando en contra, pues generaba inflexibilidades que eran aprovechadas por sus competidores. En efecto, la Red Dorsal había perdido clientes frente a la oferta de otros operadores que también habían desplegado fibra óptica en las mismas zonas⁶.

De este modo, el panorama descrito en el informe era poco alentador en ese momento y sigue siéndolo ahora dado que no ha habido mayor cambio. La propuesta fue implementar un mix de medidas, incluyendo entre otras: (i) la integración de la RDNFO con las redes regionales; (ii) habilitar que el operador pueda brindar servicios finales de internet a pequeños operadores a través de las redes regionales y también a través de una empresa vinculada en zonas donde no haya oferta de otros operadores privados; (iii) flexibilidad tarifaria para que pueda ofrecer servicios de transporte más competitivos; (iv) simplificación de condiciones contractuales con clientes (no exigir cartas fianza, ofrecer instalación de última milla y puertos adicionales), (v) habilitar la prestación del servicio de conectividad con operadores fronterizos vía nodos internacionales⁷.  

Su objetivo era entregar la RDNFO como un proyecto unificado más atractivo para posibles inversionistas, con flexibilidad tarifaria, relativizando su carácter de operador neutral (mayorista) al habilitarlo para ofrecer servicios a usuarios finales, y con posibilidad de ofrecer servicios asociados tales como servicios de respaldo para operadores con redes redundantes o instalación de última milla. La premisa de estas medidas fue una proyección de demanda creciente, que al 2025 lograría cubrir el 54% de la capacidad instalada de la RDNFO y el 99% al 2031⁸.

Sin embargo, el análisis efectuado no incluyó una evaluación de las ventajas comparativas que tendría la RDNFO -una vez implementadas esas propuestas- frente a las redes desplegadas por otros operadores. Este era un punto central dado el alto grado de superposición de la RDNFO con otras redes privadas. Así, por ejemplo, no se identificaron dónde estaban los focos de demanda potencial que se proyectaba, es decir, si estaban diseminados en todo el trayecto de la Red Dorsal o si existían clusters de demanda en ciertas áreas geográficas.

En setiembre de 2023 el MTC publicó la propuesta de actualización tarifaria para la RDNFO. En este documento de trabajo se ha realizado un análisis más detallado sobre el crecimiento del despliegue de fibra óptica, los operadores con mayores despliegues y el tipo de oferta disponible para el mercado⁹. Considerando los kilómetros de fibra óptica desplegados que se muestran a continuación, se señala que el número de operadores con fibra óptica ha pasado de 5 en 2011 a 58 en 2022, pero tienen despliegues de diferente tamaño y en distintas zonas “por lo que la competencia en infraestructura sería diferente según zonas geográficas”. 

Fuente: Documento de Trabajo MTC – Elaboración propia

Además, en base a la data sobre capacidad arrendada de servicio de transporte a través de fibra óptica a nivel departamental, se plantea que “la poca oferta de servicio existente se brinda en su mayoría además de la RDNFO, a través de Telefónica e Internexa, mientras que operadores como América Móvil y Viettel tienen muy poca prestación del servicio portador, aun cuando cuentan con grandes despliegues troncales de fibra óptica”.  Unido a lo anterior, se afirma que “a pesar de la presencia de operadores verticalmente integrados, la oferta es limitada y en ese sentido también es poca la competencia de precios de transporte a nivel mayorista”¹⁰. 

Si bien es cierto que los dos operadores con despliegues mayores que la RDNFO tienen muy poco nivel de contratación (Viettel y América Móvil), esa misma data demuestra que Telefónica e Internexa se reparten casi totalmente la capacidad contratada en 23 departamentos. Ambas tienen la absoluta mayoría en veinte departamentos considerando los nodos de origen y en 21 departamentos considerando los nodos de destino. La RDNFO tiene presencia relevante en apenas tres nodos de origen (Callao, Huancavelica y Moquegua) y dos nodos de destino (Amazonas y Callao), en los demás nodos su participación es muy menor o inexistente. 

No se tiene certeza entonces sobre las consideraciones tenidas en cuenta para asumir que la demanda potencial de servicio de transporte pasará a la RDNFO con la implementación de las propuestas antes indicadas. No se puede asumir que los dos operadores más activos no tienen capacidad de respuesta para competir con las tarifas más flexibles que tendría la RDNFO. Tampoco se puede dar por sentado que los dos operadores con despliegues más grandes que la RDNFO mantendrán un rol pasivo. Por ejemplo, en el caso de Madre de Dios se registra que América Móvil tiene una participación en la capacidad contratada casi igual que la de Telefónica considerando los nodos de destino. Este patrón de comportamiento podría repetirse para otros departamentos. 

En términos simples, no se han definido, otra vez, las ventajas comparativas de la RDNFO, con la implementación de las propuestas planteadas, frente a los otros operadores con despliegue de fibra óptica. No se tiene certeza de que el proyecto de la RDNFO agregándole las redes regionales (con lo que sumaría 23,818 Km), tenga ventajas comparativas notables respecto de los otros operadores. Tampoco se tiene certeza de que los otros operadores con redes equiparables mantendrán un rol pasivo o que los que tienen rol activo no vayan a contra atacar a la renovada RDNFO. Dado el alcance del despliegue que tienen esos cuatro operadores privados (que a la fecha son los más grandes a nivel nacional), lo más probable es que tampoco se interesen en contratar los servicios de transporte de la RDNFO. Habría que entender tal vez que se está asumiendo que la RDNFO será el transportista de los operadores medianos y pequeños.

En este punto, parece válido preguntar ¿es posible que ciertos segmentos de la RDNFO tengan ventajas comparativas más notorias? De ser así, ¿podría dividirse y convocar a licitaciones separadas que atraigan a inversionistas interesados y con distinta disposición de riesgo?  

De hecho, el marco regulatorio permite expresamente la entrega en concesión de la RDNFO a uno o más operadores, y también que las tarifas puedan ser diferentes en cada contrato de concesión, con lo cual no existe una restricción legal¹¹. De otro lado, sólo a manera de ejemplo sobre posibles ventajas comparativas, todavía hay distritos en que sólo tiene presencia la RDNFO. Ciertas zonas del despliegue de la RDNFO tienen la posibilidad de beneficiarse de la prestación de servicios de conectividad a operadores fronterizos a través de nodos internacionales. Existen redes regionales más desarrolladas o con mayor potencialidad de crecimiento que otras. 

Se pueden diseñar bloques atractivos de la RDNFO para distinto tipo de inversionista y, en todo caso, evaluar alguna forma de actividad empresarial del estado legítima para aquellos que no resulten atractivos para la iniciativa privada. 

En conclusión, aún puede evaluarse el modelo de entrega en concesión de la RDNFO. No debería descartarse de plano su división en varias secciones con distintas ventajas comparativas y lograr mejores resultados en términos de atraer inversionistas interesados y de su potencial desempeño futuro en el mercado. 

1. Resolución Ministerial 689-2021-MTC/01. ↩︎
2. https://gestion.pe/economia/red-dorsal-nacional-de-fibra-optica-buscan-acelerar-tercerizacion-temporal-hasta-la-llegada-de-un-operador-pronatel-proinversion-mtc-azteca-noticia/ (visitada 09/12/2023). ↩︎
3. Decreto Legislativo 1560. Amplió el plazo de contratación del operador temporal por 3 años adicionales, que se suman a los dos años restantes previstos en el Decreto Legislativo 1362. ↩︎
4. https://semanaeconomica.com/sectores-empresas/telecomunicaciones/mtc-raul-perez-reyes-integrar-red-dorsal-y-regionales-en-una-sola (visitada 04/12/2023). ↩︎
5. Ministerio de Transportes y Comunicaciones – Informe Final del Grupo de Trabajo Sectorial Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (26 de octubre de 2022). Págs. 42, 47, 67, y 87. ↩︎
6. Así, por ejemplo, se tenían casos como el de Optical Networks, una de las primeras ocho empresas que firmaron contrato con el concesionario de la RDNFO en el 2016, cuyo CEO señalaba en mayo de 2019 “Hace casi seis meses que salimos de la dorsal”. Señalaba que ahora se conectaba con otros operadores que tienen redes propias, debido a la alta tarifa de la Red Dorsal de US$27 por Mbps, frente a los US$12 promedio de mercado. También estaban casos como el de Entel y otras empresas que también dejaron de contratar con la RDNFO y que cambiaron a Internexa, cuyo CEO señalaba en esa misma época “Tenemos clientes que han salido de la dorsal para trabajar con Internexa”. Ver: https://semanaeconomica.com/sectores-empresas/telecomunicaciones/359767-la-red-dorsal-esta-camino-al-fracaso-con-poca-demanda-y-sin-soluciones-a-la-vista (visitada 15/11/2023). ↩︎
7. Ministerio de Transportes y Comunicaciones – Informe Final del Grupo de Trabajo Sectorial Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (26 de octubre de 2022). Págs. 90-92. ↩︎
8. Ibid. Pág. 88. ↩︎
9. Ministerio de Transporte y Comunicaciones – Documento de Trabajo Propuesta de Actualización Tarifaria para la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (setiembre 2013). ↩︎
10. Ibid. Págs. 21 y 22. ↩︎
11. Ley 29904, Ley de Promoción de la Banda Ancha y construcción de la RDNFO
    Artículo 9. Conformación, operación y gestión de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica 
    9.1 La Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica se implementa de manera progresiva conforme al diseño que defina el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. 
    9.2 La operación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica será objeto de concesión a uno o más operadores neutros, que son empresas concesionarias de servicios públicos de telecomunicaciones que proporcionan servicios portadores a otros operadores y no tienen usuarios finales. La selección de los operadores neutros se realiza mediante licitación pública. 
    9.3 El concesionario o los concesionarios de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica no pueden desarrollar prácticas que tengan efectos anticompetitivos, discriminatorios o que perjudiquen a los usuarios de sus servicios portadores. El Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL sanciona cualquier incumplimiento a estas obligaciones, conforme al marco normativo aplicable. 
    9.4 Las tarifas de los servicios de telecomunicaciones que se presten mediante la operación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica, en la medida de lo posible, serán iguales a nivel nacional, con independencia de la ubicación geográfica del usuario. Los contratos de concesión que suscriba el Estado para su operación pueden establecer criterios tarifarios específicos.
    Decreto Supremo 014-2013-MTC, Reglamento de la Ley 29904
    Artículo 11.- Titularidad de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica 
    El Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en representación del Estado Peruano, podrá entregar en concesión la construcción, operación, mantenimiento y explotación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica a uno o más concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones, manteniendo la titularidad sobre la misma en caso de otorgar la referida concesión. ↩︎