“Tantas veces Petroperú: ¿Se pronunciará INDECOPI sobre las distorsiones a la competencia generadas por la empresa estatal?

El tema que motiva este articulo no es nuevo. Durante los últimos años diversas voces han advertido y escrito en extenso sobre esta materia: la actuación de Petroperú en el mercado de hidrocarburos distorsiona la competencia frente a las empresas privadas con las que compite. Lamentablemente, es un problema que a la fecha no ha sido atendido ni resuelto por el Estado. Al contrario, en los últimos años se ha profundizado, pues los rescates estatales a la empresa se han vuelto más frecuentes, de mayor cuantía, y cada vez más alejados de cualquier lógica de excepcionalidad. Si algo ha cambiado en el patrón de fondo, es que se ha agravado.

En la actualidad, INDECOPI se encuentra elaborando un estudio de mercado en el sector de hidrocarburos en el que recomendará medidas para promover competencia en este sector. Resulta indispensable que este estudio se pronuncie sobre el rol de Petroperú, no solo en términos de señalar lo que ya todos sabemos respecto de las sucesivas ayudas estatales que recibe, sino fundamentalmente para proponer medidas que limiten las distorsiones a la competencia de su actuación, y evitar que estos efectos sigan profundizándose.

El apoyo estatal a Perú en el último periodo ha sido permanente e incremental. En marzo de 2026 el Gobierno aprobó un nuevo aporte de S/ 500 millones¹. Dos meses después, mediante el Decreto de Urgencia N° 003-2026, autorizó un rescate de hasta US$ 2.000 millones². El financiamiento se ha estructurado esta vez mediante un vehículo de propósito especial y fideicomisos, bajo el argumento de que se trata de deuda privada internacional y no de fondos del Tesoro Público. Pero el Estado actúa como garante contingente de esa deuda, por lo que, si Petroperú no paga, el riesgo recae sobre los fondos del gobierno.

Se trata de ayudas sucesivas, financiadas o garantizadas con recursos públicos³. Ninguna refinadora o comercializadora privada que operase con los niveles de pérdidas y apalancamiento de Petroperú podría acceder a crédito en condiciones comparables sin ese respaldo.

El argumento habitual para justificar estos rescates ha sido la seguridad energética. Si bien es un objetivo legítimo la forma en que se ha implementado el apoyo—inyecciones repetidas de liquidez a una empresa estructuralmente deficitaria— tiene un efecto colateral adverso sobre este segmento que no es menos importante: distorsiona las condiciones de competencia en un mercado donde operan actores privados que sí están sujetos a la disciplina del mercado de capitales.

Por su parte, el respaldo estatal a Petroperú no se agota en las sucesivas ayudas financieras. Se manifiesta también en un trato regulatorio diferenciado que la favorece frente a sus competidores privados. El ejemplo más reciente y mejor documentado es el intento reiterado de adjudicarle directamente lotes petroleros, sin someterlos a un proceso de licitación pública, en la cuenca Talara. Desde 2023, Perupetro ha buscado en más de una ocasión entregar a Petroperú, sin concurso previo, los lotes I, VI y Z-69, pese a que existían empresas privadas interesadas en participar en un proceso competitivo y abierto⁴⁵

La permanente intervención estatal a favor de Petroperú impacta negativamente sobre los incentivos de los agentes privados a ingresar y competir en el mercado. Petroperú tiene una ventaja estructural no derivada de su propia eficiencia, sino sostenida artificialmente por el Estado a la que ninguna empresa privada podría acceder.

Pero los efectos adversos de este apoyo a Petroperú no se agotan en la relación de la empresa estatal con sus competidores directos. Se extienden a toda la cadena del sector hidrocarburos. Así, proveedores de servicios logísticos, contratistas de mantenimiento, concesionarios de transporte, distribuidores mayoristas y otras empresas que contratan con Petroperú, debido a que su posición en el mercado las convierte en contraparte obligada, no tienen certeza de si Petroperú pagará sus obligaciones comerciales en los plazos pactados, ni de con qué mecanismo lo hará, ni de si un nuevo rescate financiero llegará a tiempo para evitar el incumplimiento. Esa incertidumbre es un riesgo generado por la discrecionalidad con que se han estructurado los sucesivos mecanismos de apoyo estatal, y que ninguna empresa privada traslada a sus proveedores y contrapartes en la misma magnitud. Así, la distorsión derivada del apoyo estatal a Petroperú no solo desnivela la cancha frente a sus competidores, sino que dificulta y precariza las condiciones bajo las que opera toda la cadena de valor del sector, lo que genera también desincentivos para la inversión.

Adicionalmente, como se ha señalado ya en extenso, la actuación de Petroperú no supera el test de subsidiariedad del artículo 60 de la Constitución⁶, que solo permite la actividad empresarial del Estado por razón de alto interés público o manifiesta conveniencia nacional, y cuando la iniciativa privada no existe o resulta insuficiente. Estas condiciones no se cumplen en el caso de Petroperú. Pero como hemos señalado la intervención estatal genera un efecto aún más grave, pues Petroperú no solo compite en un sector que tiene oferta privada, sino que lo hace en condiciones privilegiadas que ningún agente privado podría replicar.

El régimen europeo de control de ayudas estatales es uno de los marcos analíticos más desarrollados en el mundo para evaluar cuándo una intervención estatal en favor de una empresa distorsiona la competencia, y por eso resulta útil como referencia para el tipo de análisis que INDECOPI debería aplicar a Petroperú en su estudio de mercado. Bajo el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea⁷, cualquier ayuda estatal que favorezca a una empresa y amenace con falsear la competencia es, en principio, incompatible con el mercado interior. Cuando la beneficiaria es una empresa en dificultades, la ayuda solo puede autorizarse bajo las Directrices sobre ayudas de rescate y reestructuración de empresas no financieras en crisis, que imponen requisitos estrictos y acumulativos. Dar una mirada más detallada a estos requisitos ayuda a precisar qué debería observar INDECOPI al evaluar la actuación de Petroperú y hacia donde deberían estar enfocadas sus recomendaciones.

Primero, la ayuda de rescate debe ser temporal y reversible. Bajo el marco europeo, debe consistir exclusivamente en préstamos o garantías de liquidez, cuya remuneración debe reflejar la solvencia de una “empresa débil” para incentivar su devolución rápida. Además, el préstamo debe reembolsarse o extinguirse en un plazo máximo de seis meses desde el primer desembolso⁸: no está pensada para financiar la operación ordinaria de la empresa de forma indefinida, sino para darle un respiro mientras se diseña una solución de fondo (reestructuración o liquidación). Si aplicamos este criterio al caso peruano, sucesivos mecanismos a favor de Petroperú no parecen responder a esa lógica de “puente temporal”, sino que son más bien inyecciones que se renuevan y sustituyen unas a otras conforme se agotan.

Segundo, y quizás el criterio más relevante para este caso, rige el principio de “una sola vez, última vez” (“one time, last time”). En el marco europeo, una empresa solo puede recibir ayuda de rescate o de reestructuración una vez; salvo circunstancias excepcionales, no puede volver a solicitarla antes de que transcurran diez años⁹. La razón de este límite es justamente proteger la competencia en el mercado: si una empresa necesita ser rescatada de forma repetida, el problema no es una dificultad de liquidez pasajera, sino una inviabilidad estructural de su modelo de negocio, y sostenerla artificialmente solo traslada el costo al resto del mercado. Petroperú ha recibido al menos seis mecanismos de apoyo estatal en los últimos años, lo que denota que los problemas que enfrente no son en absoluto coyunturales.

Tercero, la ayuda debe limitarse al mínimo indispensable para mantener a la empresa en funcionamiento durante el periodo de rescate, y debe ir acompañada, en el caso de la reestructuración, de un plan viable que restaure la rentabilidad a largo plazo sin apoyo estatal adicional, así como de medidas que compensen el falseamiento de la competencia frente a los rivales que no han recibido ayuda (por ejemplo, desinversiones o reducción de capacidad)¹⁰. En el caso de Petroperú, las iniciativas sobre planes de restructuración, y manejo de sus decisiones estratégicas por un directorio privado e independiente han sido descartados¹¹.

Si bien en el Perú no cuenta con un régimen legal para controlar las ayudas estatales, si tiene una autoridad de competencia a la que le corresponde velar porque los mercados funcionen en condiciones de competencia, y proponer medidas para eliminar estas distorsiones. Lamentablemente, los sucesivos decretos de urgencia a favor de Petroperú se aprueban y ejecutan sin que el INDECOPI pueda evaluar su impacto sobre las condiciones de competencia en el mercado de hidrocarburos.

En este contexto adquiere particular relevancia el estudio de mercado que la Dirección Nacional de Investigación y Promoción de la Libre Competencia (DLC) del INDECOPI viene desarrollando sobre las condiciones de competencia en los mercados de combustibles líquidos y GLP¹². El propio INDECOPI ha señalado que estos segmentos presentarían niveles altos de concentración, relaciones verticales entre distintos eslabones de la cadena, y barreras a la entrada, expansión o salida que podrían representar riesgos para la competencia. Si el estudio de INDECOPI hace un análisis profundo de las condiciones de competencia en este sector, este debe necesariamente evaluar la actuación de Petroperú y proponer medidas para limitar las distorsiones que su actuación causa en el mercado.

INDECOPI ya cuenta con un precedente que muestra cómo un estudio de mercado puede traducirse en recomendaciones concretas y accionables. Así, en el “Estudio de Mercado de los Servicios de Pago con Tarjetas en Perú”, que identificó una integración accionarial de Visa en el principal banco adquirente del país como un riesgo para la competencia¹³ recomendó a Visa adoptar medidas conductuales concretas —acceso neutral, oportuno y no discriminatorio a sus servicios— o, alternativamente, medidas estructurales para eliminar el conflicto de interés, como vender su participación accionarial o transferir su administración a un fondo fiduciario independiente. Las recomendaciones se notificaron formalmente a Visa y a los demás agentes del mercado, con un plazo definido para pronunciarse sobre su adopción.

De acuerdo con ello, INDECOPI podría plenamente replicar estas consideraciones respecto de Petroperú. Un estudio de mercado que se limite a describir la concentración y las relaciones verticales del sector, sin someter a Petroperú al mismo tipo de escrutinio y recomendaciones que ya ha emitido en el pasado, dejaría fuera al actor que hoy genera mayor incertidumbre y menor predictibilidad competitiva en el sector de hidrocarburos.

Tomando en cuenta lo anterior, algunas de las recomendaciones que podría incluir el estudio de INDECOPI deberían enfocarse en lo siguiente: (i) establecer límites explícitos y verificables al número y monto de los apoyos financieros estatales que Petroperú puede recibir, en línea con el principio europeo de “una sola vez, última vez”; (ii) proponer que cualquier nuevo financiamiento —directo o mediante vehículos de propósito especial— se sujete a un análisis previo de impacto en la competencia. Este análisis debería exigirse tambien en casos en que se planteen iniciativas regulatorias que favorecen a Petroperú respecto de otros agentes del mercado; (iii) recomendar que Petroperú opere bajo una lógica empresarial plena, sujeta a las mismas restricciones de financiamiento, gobierno corporativo y disciplina de mercado que cualquier competidor privado, avanzando en la reorganización patrimonial ya iniciada por ProInversión.

Ciertamente, los impactos de la actuación de Petroperú exceden el tema de competencia, pero las distorsiones que causa su intervención y los sucesivos apoyos estatales que recibe son cada vez más graves y tienen un impacto negativo sobre los incentivos a invertir y competir en el mercado. Sería una oportunidad perdida para INDECOPI y para el mercado en general el no sentar posición y recomendaciones claras respecto de este tema en su estudio.

1. El Ministerio de Energía y Minas anunció en marzo de 2026 una inyección de capital superior a S/ 500 millones a Petroperú, tras una reunión de la Junta de Accionistas con Proinversión y el sindicato de la empresa. Disponible en el siguiente enlace. https://energiminas.com/2026/03/18/petroperu-recibe-inyeccion-gubernamental-de-s-500-millones/ ↩︎
2. Decreto de Urgencia N.° 003-2026, publicado el 11 de mayo de 2026, que autoriza un rescate financiero de hasta US$ 2,000 millones y exceptúa temporalmente a Petroperú de las disposiciones de su propio estatuto que puedan impedir la implementación de las medidas aprobadas. Disponible en el siguiente enlace. https://www.gob.pe/institucion/proinversion/normas-legales/8123534-003-2026 ↩︎
3. El financiamiento se estructura mediante un vehículo de propósito especial y fideicomisos administrados por Proinversión, bajo el argumento de que se trata de deuda privada internacional y no de fondos del Tesoro Público; el propio Estado, sin embargo, asume compromisos contingentes de corto plazo de hasta US$ 500 millones bajo ese esquema. Ver «PCM y Proinversión defienden garantía de US$ 2,000 millones a Petroperú: evitamos una ‘bomba de tiempo’ al próximo Gobierno», RPP, 12 de mayo de 2026, https://rpp.pe/economia/economia/pcm-y-proinversion-defienden-garantia-de-us-2000-millones-a-petroperu-evitamos-una-bomba-de-tiempo-al-proximo-gobierno-noticia-1687988; ↩︎
4. El gremio empresarial del sector objetó estas adjudicaciones directas invocando precisamente el rol subsidiario del Estado que consagra el artículo 60 de la Constitución. En diciembre de 2024 el Ministerio de Economía y Finanzas terminó descartando la reversión directa de los lotes I y VI a favor de Petroperú. Sin embargo, en enero de 2026 una bancada del Congreso presentó un proyecto de ley para adjudicar directamente el Lote II a Petroperú, nuevamente sin necesidad de proceso de licitación pública. Este patrón es la contracara regulatoria de los rescates financieros: mientras el rescate distorsiona la competencia inyectando liquidez a una empresa que el mercado no sostendría por sí solo, la adjudicación directa la distorsiona cerrando a cualquier competidor, real o potencial, el acceso a activos que debieran asignarse en igualdad de condiciones ↩︎
5. Desde 2023, Perupetro ha intentado en más de una ocasión adjudicar directamente a Petroperú, sin proceso de licitación pública, los lotes petroleros I, VI y Z-69 de la cuenca Talara, pese a que Perupetro había recibido cartas de interés de empresas privadas para participar en un concurso competitivo; la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE) objetó estas adjudicaciones directas invocando el rol subsidiario del Estado del artículo 60 de la Constitución. Ver «Perupetro insiste en adjudicar directamente lotes del noroeste a Petroperú, sin licitación», Gestión, 6 de setiembre de 2023, https://gestion.pe/economia/perupetro-insiste-en-adjudicar-directamente-lotes-del-noroeste-a-petroperu-sin-licitacion-noticia/. En diciembre de 2024 el MEF descartó la reversión directa de los lotes I y VI a favor de Petroperú y confirmó que se plegaría a las recomendaciones de la SNMPE; En enero de 2026, no obstante, el Grupo Parlamentario Bloque Democrático Popular presentó un proyecto de ley para adjudicar directamente el Lote II a Petroperú sin necesidad de proceso de licitación pública. Al respecto, ver: https://gestion.pe/economia/lote-petrolero-en-talara-congreso-quiere-aprovechar-y-entregarlo-a-petroperu-noticia/. ↩︎
6. Constitución Política del Perú de 1993, artículo 60. ↩︎
7. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada), artículo 107, apartado 1, Diario Oficial de la Unión Europea C 326, 26.10.2012. ↩︎
8. Comisión Europea, Comunicación — Directrices sobre ayudas estatales de rescate y de reestructuración de empresas no financieras en crisis (2014/C 249/01), Diario Oficial C 249, 31.07.2014, apartados 55-56 (temporalidad, tasa de interés comparable y plazo de reembolso de seis meses desde el primer desembolso). Disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A52004XC1001%2801%29. ↩︎
9. Directrices sobre ayudas estatales de rescate y de reestructuración de empresas no financieras en crisis (2014/C 249/01), apartados 70-71 (principio de «una sola vez, última vez» y plazo de diez años). Sobre su aplicación judicial, ver Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto T-28/22, Ryanair/Comisión (Condor), sentencia del Tribunal General de 8 de mayo de 2024, relativo al examen del requisito «one time, last time» del apartado 74 de las Directrices, https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022-05/cp220087en.pdf. ↩︎
10. Directrices sobre ayudas estatales de rescate y de reestructuración de empresas no financieras en crisis (2014/C 249/01), apartados 76-78 (medidas para limitar el falseamiento de la competencia). Disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A52004XC1001%2801%29 ↩︎
11. En el caso europeo, ese escrutinio ha sido particularmente estricto en el sector energético y de refino: cuando Portugal notificó una ayuda regional ad hoc para un proyecto de inversión de Petrogal destinado a la modernización de sus refinerías de Sines y Matosinhos, la Comisión Europea abrió un procedimiento formal de investigación antes de autorizarla, debido a dudas sobre el efecto incentivador de la medida y la posición dominante de la empresa en el mercado nacional. Tras un análisis exhaustivo, la Comisión autorizó la ayuda en 2011, pero la sujetó a un tope máximo de intensidad de ayuda (12,43% en términos actualizados) y a reportes periódicos de seguimiento cada cinco años para supervisar la ejecución del proyecto y el mantenimiento de la inversión. Decisión de la Comisión Europea de 3 de agosto de 2011 relativa a la ayuda estatal concedida por Portugal a favor de Petrogal para un proyecto de inversión en sus refinerías de Sines y Matosinhos (2012/466/UE), que fija un umbral máximo de intensidad de ayuda de 12,43% (en valor actualizado) y exige informes de seguimiento periódicos, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:32012D0466. Sobre la apertura del procedimiento de investigación formal, ver Comisión Europea, «State aid: Commission opens in Depth investigation into Portuguese regional investment aid for Petrogal», IP/09/1757, 19 de noviembre de 2009, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_09_1757. ↩︎
12. INDECOPI, Dirección Nacional de Investigación y Promoción de la Libre Competencia (DLC), «, disponible en: https://www.gob.pe/institucion/indecopi/noticias/681281-el-indecopi-inicia-estudio-de-mercado-para-promover-la-competencia-en-los-mercados-de-combustibles-liquidos-y-gas-licuado-de-petroleo ↩︎
13. INDECOPI, Comisión de Defensa de la Libre Competencia, Informe Final del «Estudio de Mercado de los Servicios de Pago con Tarjetas en Perú», agosto de 2021 (procedimiento iniciado en noviembre de 2018), que recomendó a Visa tres medidas conductuales de acceso neutral, oportuno y no discriminatorio, o alternativamente dos medidas estructurales (venta de su participación accionarial en el principal banco adquirente o transferencia de su administración a un fondo fiduciario independiente). Ver «Recomendaciones del Indecopi en el Mercado de Servicios de Pago», CeCo, https://centrocompetencia.com/recomendaciones-indecopi-mercado-servicios-de-pago/. ↩︎