OSIPTEL, tarifas tope de reconexión y otras: regulando en base a una falacia

OSIPTEL acaba de publicar su proyecto de regulación de tarifas de reconexión de servicios públicos de telecomunicaciones y otros conceptos mediante Resolución 049-2024-CD-OSIPTEL¹. Para sustentar su propuesta OSIPTEL confunde el denominado poder contractual con un supuesto poder de monopolio de todas las empresas operadoras. Así, la propuesta de precios tope se basa en una falacia.

Después de muchos años OSIPTEL vuelve a proponer una regulación de tarifas; esta vez, para atender una imposición del Congreso. Como se recordará, mediante la Ley 31487 del año 2022 se estableció que OSIPTEL fije las tarifas tope de la reconexión de servicios públicos de telecomunicaciones² y de otras prestaciones que se deriven de la Norma de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones. OSIPTEL se había opuesto a que por ley se le indique que debe fijar esas tarifas, planteando que lo correcto era que se le otorgue la facultad para que decida si corresponde o no regularlas³. No le hicieron caso. 

Ante los hechos consumados, OSIPTEL decidió seguir la corriente de esta historia y dio inició a un procedimiento de revisión o fijación de 17 tarifas mediante Resolución de Consejo Directivo 205-2022-CD/OSIPTEL, sin una explicación profunda de las razones técnicas que motivaban la iniciativa reguladora más allá de que así lo disponía la Ley 31487. En base a esta decisión, solicitó a todas las empresas operadoras presentar una propuesta sustentada de tarifas.

Como segundo acto de esta historia, el OSIPTEL acaba de publicar para comentarios una propuesta de tarifas tope aplicable a un grupo de empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones, arropando su propuesta bajo el manto de un supuesto poder de monopolio. 

OSIPTEL asume como premisa que cada empresa operadora tiene un monopolio en la reconexión del servicio por falta de pago y las otras prestaciones sometidas a la propuesta, porque las brinda cuando los usuarios ya han contratado sus servicios, es decir, cuando ya no pueden sustituirla como proveedor y sólo les queda aceptar dichas prestaciones. El Regulador dice: “En ese marco, cada empresa operadora ejerce el monopolio de estas prestaciones para su planta de abonados, lo cual implica que la contratación preliminar del servicio minorista condiciona la disposición de pago del abonado cuando este requiere de alguna de las prestaciones”⁴. 

¿Cuál es el sustento para que OSIPTEL asuma tal premisa? Ni más ni menos que las ideas que sustentaron el proyecto de ley al que se opuso. OSIPTEL dice estar: “(…) de acuerdo con lo indicado en el dictamen recaído en el Proyecto de Ley 893/2021-CR, la gestión de estas prestaciones se realiza de forma posterior a la contratación Y, siendo que sus tarifas son establecidas por la empresa operadora, este no es un aspecto que pueda ser negociado por los abonados. En ese sentido, el usuario se encontraría en un contexto de asimetría informativa y poder de negociación, ambos en favor de la empresa” ⁵.

Además, OSIPTEL le ha dado apariencia técnica a su propuesta comparando de un lado el valor planteado por las empresas operadoras para la reconexión y otras prestaciones, y de otro lado el costo que ha calculado para cada una. En base a ello concluye que los valores planteados son bastante mayores al costo de cada prestación, y que esta notoria diferencia es muestra de que no hay competencia en la provisión de estas prestaciones⁶.

Así, OSIPTEL concluye: “(…) dado el inherente poder monopólico que tienen las empresas operadoras sobre su planta de abonados, se justifica la intervención regulatoria por parte del Osiptel, tomando en consideración que la determinación de tarifas tope para las prestaciones a las que alcanza el procedimiento debe ser en base a costos, conforme a lo establecido en la Ley N° 31487”⁷.

Como se sabe, esta justificación sustentaría una regulación de precios bajo los criterios técnicos contemplados en la regulación de telecomunicaciones⁸. Sin embargo, ese sustento no existe en el caso de la reconexión y otras prestaciones sujetas a la propuesta de OSIPTEL.

Al respecto, se sabe que al evaluar y determinar que existe posición de dominio en el mercado en casos en que existen contratos en ejecución, se debe tener mucho cuidado para no confundir la mutua dependencia de las partes según lo pactado en el contrato con un aparente poder de mercado. En otras palabras, la fuerza vinculante de un contrato para un cliente no significa que el proveedor tenga un monopolio sobre ese cliente porque le puede exigir que compre los servicios que contrató en las condiciones pactadas. 

Así, lo correcto es evaluar el poder de mercado al momento en que el cliente toma la decisión de contratar un servicio y no cuando ya está obligado con su contraparte. La pregunta correcta es si al momento de contratar ¿el cliente podía elegir entre distintos proveedores o esta posibilidad era nula o muy limitada? No es válido deducir la existencia de poder de monopolio porque el cliente no puede elegir a otro proveedor para obtener una determinada prestación que se deriva del contrato al que se ha comprometido. Típicamente esto es poder contractual nacido de la fuerza vinculante de los acuerdos y no posición de dominio. 

En el mercado de servicios públicos de telecomunicaciones la pregunta correcta es si el usuario pudo elegir entre distintas empresas operadoras al momento de contratar y, en ese punto, si pudo evaluar todas las prestaciones involucradas, incluyendo por ejemplo la tarifa de reconexión del servicio en caso de suspensión por falta de pago. Si tuvo posibilidad de elegir, luego no puede asumirse que no hay competencia -o que hay poder de monopolio- porque el usuario debe utilizar el servicio de reconexión del operador con el que decidió libremente contratar o porque debe cumplir las condiciones pactadas para obtener la reconexión. Esto es parte del poder contractual, no es poder de monopolio.

El argumento de la diferencia entre el monto cobrado o el monto propuesto por las empresas operadoras y el costo calculado por OSIPTEL no justifica en sí mismo la regulación de precios. Tampoco lo justificaría que aun cuando los usuarios pueden elegir entre varias empresas operadoras al momento de contratar, todas cobren una tarifa de reconexión elevada, por ejemplo. El propio OSIPTEL ha verificado que hay empresas que no cobran por las prestaciones sujetas a la propuesta regulatoria⁹, incluso cita un caso concreto de no cobro por reconexión en el servicio de telefonía móvil¹⁰. 

Con ello, los usuarios podrían haber elegido a empresas operadoras que no cobran por la reconexión u otras prestaciones. No parece entonces que haya monopolio o falta de competencia. Entenderíamos que esta ha sido la razón por la que OSIPTEL ha terminado proponiendo una regulación asimétrica de tarifas tope sólo aplicable a algunas empresas¹¹. 

En conclusión, existe competencia, OSIPTEL no debe recurrir a la falacia del poder de monopolio de cada empresa operadora -que en realidad es poder contractual- para amparar una regulación tarifaria sin sustento técnico.

1. Ver: resol049-2024-cd.pdf (osiptel.gob.pe). ↩︎
2. Ley 31487, Ley que modifica la Ley 27336, Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades del OSIPTEL, publicada el 1 de junio de 2022 en El Peruano. ↩︎
3. Ver: https://www.osiptel.gob.pe/media/fsnave2g/0893-2021-cr.pdf. ↩︎
4. Exposición de Motivos de la propuesta de regulación de tarifas (Pág. 2). Ver: resol049-2024-cd-exposicion-motivos.pdf (osiptel.gob.pe). ↩︎
5. Exposición de Motivos (Págs. 2-3). ↩︎
6. Exposición de Motivos: “De acuerdo con Lerner (1934), el mayor mark-up se corresponde con una elasticidad precio de la demanda menor, la cual se explica por la poca capacidad de sustitución del bien (Varian, 2010). En el presente caso, uno de los factores que explica esta baja capacidad de sustitución son los costos de cambio, que son una fuente de competencia imperfecta (De Bijl & Peitz, 2002). Los referidos costos bloquean el traspaso del abonado a otra empresa operadora, permitiendo un mayor mark-up”. (Pág. 3). ↩︎
7. Exposición de Motivos (Pág. 3). ↩︎
8. Reglamento General de Tarifas de OSIPTEL, aprobado mediante Resolución 060-2000-CD-OSIPTEL
   “Artículo 32.- Casos en los que OSIPTEL puede fijar tarifas tope 
   OSIPTEL podrá disponer la fijación, revisión o ajuste de tarifas tope para servicios públicos de telecomunicaciones prestados por empresas concesionarias, cuando lo considere necesario a fin de crear las condiciones tarifarias adecuadas para el desarrollo de los servicios públicos de telecomunicaciones, garantizando la calidad y eficiencia económica, en los siguientes casos: 
   1. Cuando se sustente en la aplicación de disposiciones y criterios tarifarios estipulados en los contratos de concesión. En estos casos, la resolución tarifaria será aplicable a la empresa titular de los respectivos contratos de concesión. 
   2. Cuando se trate de mercados de servicios donde existan operadores dominantes. En estos casos, la resolución tarifaria será aplicable a la empresa concesionaria respecto de la cual se haya determinado que goza de una posición de dominio en el mercado. 
   3. Cuando se trate de mercados en los que no exista una competencia efectiva. En estos casos, la resolución tarifaria será aplicable a las otras empresas concesionarias del respectivo mercado, además de las comprendidas en los incisos precedentes”. ↩︎
9. Exposición de Motivos: “(…) fueron cincuenta y ocho (58) las empresas operadoras que remitieron sus propuestas o comunicaron no cobrar u ofrecer las referidas prestaciones” (Pág. 1). ↩︎
10. Informe 025-GPRC/2024 que sustenta la propuesta regulatoria: “(…) de acuerdo con el Cuadro N° 3, las tarifas para los servicios individuales oscilan entre los S/ 10 y S/ 20. Sin embargo, para el servicio de telefonía móvil, la empresa Viettel Perú S.A.C. no aplica cobro alguno por dicho concepto. Por otro lado, la empresa Entel Perú S.A. aplica una tarifa de S/ 15” (Pág. 7). Ver: informe025-dprc-2024.pdf (osiptel.gob.pe). ↩︎
11. Exposición de Motivos: “El análisis de la estructura de mercado ha advertido la presencia simultánea de empresas operadoras con una participación significativa y un conjunto de empresas de menor escala. Por lo tanto, si bien no hay competencia efectiva en las prestaciones; lo hay en mayor medida en los mercados de servicios minoristas. Así, se considera oportuno que en un primer momento se atienda la falla de mercado mediante una regulación asimétrica solamente hacia las empresas de mayor participación” (Pág. 4).
    ↩︎