Publicado por: BFE+
Las reflexiones sobre el sistema de calidad regulatoria implementado en el Perú han sido extensas y ese debate ha sido retomado recientemente con ocasión de la publicación hace unos meses del proyecto de reglamento1 del Decreto Legislativo 1565, que aprueba la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria2.
Una evaluación preliminar del sistema permite advertir que este ha tenido un avance progresivo. Así, a la fecha ha complementado diferentes herramientas de análisis y evaluación de impacto de la regulación, enfocándose en un primer momento en el desarrollo del análisis de la calidad regulatoria de cargas y procedimientos administrativos (Análisis de Calidad Regulatoria, ACR), para luego avanzar hacia las herramientas más integrales de análisis de impacto regulatorio ex ante (AIR Ex Ante) y ex post. Como todo proceso, la implementación del sistema de calidad regulatoria tiene a la fecha luces y sombras.
Por un lado, existen aspectos del diseño institucional que no pudieron ser implementados exitosamente desde el inicio, como la creación de una entidad independiente del Poder Ejecutivo a cargo de la supervisión y aplicación de este sistema (diseño que existe en varias jurisdicciones que cuentan con un sólido sistema de AIR, como es el caso de la CONAMER de México). En la actualidad, la implementación del sistema está a cargo de una entidad adscrita a la PCM. En la misma línea, está pendiente aún el extender la obligatoriedad del AIR ex ante más allá de las entidades del Poder Ejecutivo, involucrando también a los gobiernos regionales y municipales, cuyas decisiones son foco constante de cuestionamiento a través del sistema de barreras burocráticas administrada por el INDECOPI.
Por su parte, el sistema de calidad regulatoria ha incorporado herramientas positivas, tales como las agendas tempranas. El objetivo de esta herramienta es que las entidades al inicio del año hagan de público conocimiento los temas que están evaluando para una posible intervención reguladora. La obligatoriedad de este mecanismo esta aun circunscrita a las entidades del Poder Ejecutivo3.
El objetivo de las agendas tempranas es garantizar la transparencia en los procesos de decisión de las entidades públicas, la priorización de problemas que sean de relevancia para los respectivos sectores; y particularmente, posibilitar la participación de los agentes privados en los procesos de elaboración de las normas. La finalidad ultima de las agendas tempranas es generar un sistema de planificación para las entidades que a la vez incremente la transparencia hacia la sociedad respecto de las prioridades de la agenda pública.
Este mecanismo tuvo un arranque exitoso. Así, en los primeros meses del 2023, 32 entidades del Gobierno Central publicaron sus agendas tempranas, incluyendo 311 problemas públicos identificados para una posible intervención regulatoria, sobre los cuales se otorgó un plazo para comentarios de los interesados4. La idea era entonces que cumplido este primer paso las entidades pudiesen iniciar un proceso de debate público con y entre los agentes privados respecto de los problemas públicos identificados y la mejor forma de abordarlos a través de propuestas normativas.
Este proceso no ha ocurrido sin embargo de la forma esperada. En primer lugar, las entidades del Poder Ejecutivo no han publicado de forma sistemática en sus portales los comentarios recibidos por parte de los agentes privados a los problemas públicos incluidos en las agendas tempranas. Ello era un paso indispensable para iniciar este debate público y hacer transparente el proceso de decisión respecto de estas iniciativas regulatorias. Recuérdese que la ventaja de la agenda temprana es que no plantea iniciativas regulatorias ya concluidas, sino más bien problemas públicos que podrían ser abordados a través de diversas alternativas y mecanismos, justamente bajo la premisa de que es el debate con los agentes privados el que permitirá llegar a la mejor solución regulatoria para abordar este problema público. Este debate podría también llevar a la entidad a la conclusión de que no es necesaria una intervención regulatoria.
Considerando ello, el hecho de que en la mayoría de los casos las opiniones de los agentes privados respecto de la agenda temprana no estén públicamente a disposición y que no se haya generado un espacio para organizar audiencias públicas u otros mecanismos de interacción con las autoridades para plantear y confrontar las diversas perspectivas para afrontar estos problemas públicos permite advertir que hasta la fecha el mecanismo no viene siendo muy efectivo en términos de generar transparencia y participación ciudadana en los procesos de elaboración normativa.
De otro lado, y solo tomando como ejemplo los casos del MTC (Ministerio de Transportes y Comunicaciones) y MINEM (Ministerio de Energías y Minas) puede advertirse un lento avance de las entidades en abordar los problemas públicos identificados en su agenda temprana a través de iniciativas normativas. Así, si se comparan las agendas tempranas de ambas entidades para los años 2023 y 2024 puede observarse que los problemas inicialmente incluidos en la agenda del 2023 se repiten en una gran proporción en el año 2024. Así, en el caso del MINEM, su agenda temprana del 2023 incluyó 28 problemas públicos5. La agenda temprana del 2024 incluye nuevamente – solo con alguna modificaciones- 21 de estos problemas6. Es decir, el 75% de los problemas identificados como mas relevantes en el 2023 no fueron abordados ese año a través de iniciativas normativas, o en todo caso no fueron atendidos de forma satisfactoria. En el caso del MTC, la tendencia es menor pero igualmente preocupante. Su agenda del 2023 incluyó 30 problemas públicos7, de los cuales cerca del 50% son repetidos- con algunas modificaciones- en su agenda temprana del 20248.
Frente a esta situación, que es probable que se repita también en otros sectores, resulta evidente la necesidad de implementar mecanismos que creen adecuados incentivos para que las entidades públicas aborden los problemas públicos incluidos en su agenda temprana durante el año en el que son priorizados o al menos que se establezca un horizonte temporal en el que serán atendidos.
Al respecto, el proyecto de reglamento del DL 1565 establece que las entidades estarán obligadas a realizar semestralmente y al final de cada año un balance del avance de la agenda temprana9. Este es sin duda un avance para incrementar el accountability para las entidades en implementar su agenda temprana. Sin embargo, es necesario profundizar en los mecanismos que incrementen la obligatoriedad para las entidades públicas de priorizar estos problemas públicos y de generar los espacios de debate previos a la elaboración de los respectivos proyectos normativos. A la fecha, la expectativa de los agentes privados en este mecanismo y en sus beneficios para una priorización y transparencia de los problemas públicos ya ha sido generada. Es importante entonces garantizar que el reglamento del DL 1565 incorpore mecanismos que eviten que esta herramienta se convierta en un “saludo a la bandera”.
- El proyecto de Reglamento de la Ley general de calidad regulatoria ha sido publicado en el siguiente enlace:
https://www.gob.pe/institucion/pcm/campa%C3%B1as/45191-consulta-publica-regulatoria ↩︎ - Decreto Legislativo 1565, publicado en ↩︎
- Lineamientos ↩︎
- Al respecto, puede revisarse el portal de la PCM en el que se centralizan todas las agendas tempranas:
https://bit.ly/49IEUhv ↩︎ - La agenda temprana del MINEM del 2023 está disponible en el siguiente enlace:
https://www.gob.pe/institucion/minem/normas-legales/3867045-040-2023-minem-dm ↩︎ - La agenda temprana del MINEM del 2024 está disponible en el siguiente enlace:
https://www.gob.pe/institucion/minem/normas-legales/5143422-026-2024-minem-dm ↩︎ - La agenda temprana del MTC del 2023 está disponible en el siguiente enlace:
MTC 2023: https://www.gob.pe/institucion/mtc/normas-legales/3867032-079-2023-mtc-01 ↩︎ - La agenda temprana del MTC del 2024 está disponible en el siguiente enlace:
https://www.gob.pe/institucion/mtc/normas-legales/5139513-044-2024-mtc-01 ↩︎ - Al respecto, el proyecto de reglamento del DL 1565 señala lo siguiente:
“Artículo 15.- Balance de la agenda temprana
15.1. El secretario general, gerente general o quien haga sus veces en la entidad, a través de la oficina de planeamiento y presupuesto o la que haga sus veces, es responsable del monitoreo y seguimiento del análisis de los problemas públicos contenidos en la agenda temprana, en coordinación con el oficial de mejora de la calidad regulatoria y los órganos de línea competentes.
15.2. Semestralmente las entidades realizan un seguimiento del avance del análisis de los problemas públicos contenidos en la agenda temprana, el cual está comprendido en el reporte semestral establecido en el literal m) del artículo 5. Este reporte comprende las acciones adoptadas desde la aprobación de la agenda temprana, las próximas acciones planificadas, los desafíos del proceso, entre otros aspectos relevantes.
15.3. El secretario general, gerente general o quien haga sus veces en la entidad, es responsable de la actualización de la agenda temprana, en caso se haya determinado no abordar un problema público registrado inicialmente.
15.4. Al cierre de cada año fiscal, las entidades realizan un balance de evaluación de la aplicación de la agenda temprana. En este balance se señala si se emitió una solución regulatoria o no regulatoria; la información, comentarios y/o aportes recibidos de la evaluación preliminar del problema público; o, cualquier otra información relevante relacionada con el contenido publicado en la agenda temprana, conforme a lo establecido por la SGP”. ↩︎
Lucía es Máster en Derecho (LL.M.) por la Universidad de Michigan, Estados Unidos. Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lucía tiene experiencia en las áreas de Derecho y Políticas de la Competencia, Regulación de Industrias de Redes (energía, telecomunicaciones e infraestructura de transporte), así como Derecho de las Concesiones y Derecho Administrativo. Cuenta con un nivel fluido de inglés.