Política Nacional de Competencia: ¿es una buena noticia para la libre competencia en el Perú?

Hace algunas semanas, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) dio inicio al proceso de elaboración de la Política Nacional Multisectorial de Competencia (PNC) y se creó un grupo de trabajo multisectorial encargado de su formulación¹. El inicio formal del proceso de formulación abre algunas interrogantes respecto a la necesidad, objetivos y alcances de la PNC y a cuál podría ser su impacto en el desarrollo de la libre competencia en el Perú.

Empecemos por el principio. ¿Qué es una política nacional y cuál es su ámbito de incidencia? Desde el 2018 existe en el Perú un marco normativo que establece las reglas y alcances de las políticas nacionales a cargo del Poder Ejecutivo². Las políticas nacionales son decisiones de política por las cuales se priorizan un conjunto de acciones y estrategias para resolver un problema público que es relevante para la sociedad en su conjunto, en este caso particular, de alcance multisectorial³. De acuerdo con información pública, a la fecha existen 72 políticas nacionales aprobadas. En el ámbito de mercados y protección de los consumidores, se cuenta ya con una política nacional de competitividad y una de protección al consumidor⁴.

Una vez aprobada la política nacional, todas las entidades del poder ejecutivo deben adaptar sus planes y marco normativo a los lineamientos de esta política, la misma que se vuelve de obligatorio cumplimiento. Asimismo, para garantizar la aplicación efectiva de esta política el marco legal establece la posibilidad de adopción de medidas correctivas⁵.

Dentro de este marco, el INDECOPI inició ya desde el año 2020 el proceso de aprobación para la PNC.  Como sustento de la necesidad de contar con la misma, ha señalado que es necesario asegurar el buen funcionamiento de los mercados en beneficio de los consumidores, buscando particularmente mejorar la competencia en mercados concentrados y de alta incidencia en la canasta básica de los consumidores.  INDECOPI indicó que este objetivo trasciende al de la detección y eliminación de prácticas anticompetitivas recogido en el DL 1034, pues requiere la articulación de diversas políticas y entidades públicas⁶.

 Vamos entonces a la siguiente pregunta ¿es relevante y necesaria la adopción de una PNC? Es ampliamente reconocido a nivel internacional que la política de competencia tiene una perspectiva y alcance más amplios que la detección de prácticas anticompetitivas, siendo las leyes de competencia solo uno de los instrumentos con los que cuentan los gobiernos para promover la competencia en los mercados.  

Sin embargo, existen pocos casos en la experiencia comparada en los que se haya implementado una PNC, siendo más bien que las agencias de competencia utilizan de forma individual o conjunta herramientas para atender los objetivos de competencia (estudios de mercado, convenios de cooperación con otras entidades públicas, abogacías de la competencia, entre otros).  En la experiencia internacional, el caso más exitoso y con un impacto favorable en la economía en general es el de Australia. Entre 1950 y 1980, los niveles de productividad de Australia descendieron drásticamente. Dicha situación fue atribuida a la falta de competencia en la economía local. En 1992, el Gobierno encargó la revisión de la legislación de competencia y otras, y la elaboración de una PNC que estableció objetivos prioritarios de eliminación de regulaciones anticompetitivas y comprometió a los diversos niveles de gobierno. Una de las principales características de la PNC en Australia fue el otorgamiento de transferencias financieras a los gobiernos estatales como incentivo para el cumplimiento de metas. La implementación de la PNC concluyó en el 2005 – 2006. Los cambios implementados a partir de la PNC impulsaron el PBI de Australia en un 2.5%⁷.

Considerando ello, la OCDE, al recomendar la aprobación de una PNC para el Perú en el año 2018⁸  señaló que esta permitiría alinear y articular la actividad de sus entidades en todos los niveles de gobierno para detectar y sancionar las prácticas anticompetitivas, promover la inclusión de principios y criterios de competencia en diversas políticas públicas y garantizar la neutralidad competitiva en los mercados.  

Si se evalúa la evolución y desarrollo de las políticas de competencia es en el Perú en la última década, queda claro que es necesaria una visión integral de los objetivos y herramientas de esta política, que podrían ser articuladas una PNC. Resulta evidente también que, a pesar de los importantes logros y esfuerzos del INDECOPI, el logro de dicho objetivo supera su capacidad institucional y de recursos humanos⁹. 

En esa línea, la implementación de la PNC debería tener con prioridad no solo los clásicos ámbitos de acción del INDECOPI como agencia de competencia en la detección y sanción de prácticas anticompetitivas,- incluyendo su actividad respecto de la detección de barreras burocráticas y de  la actividad subsidiaria del Estado- sino también enfocarse en otras áreas típicamente impactadas por las políticas de competencia, como las compras públicas, el otorgamiento de concesiones, la normativa sobre análisis de impacto regulatorio, y la actividad de los gobiernos regionales y municipales en materia de otorgamiento de títulos habilitantes o imposición de restricciones a la actividad comercial de las empresas.

Para referirnos al primer ámbito, si bien es ampliamente conocido que el INDECOPI ha incrementado su efectividad en los últimos años en la detección y sanción de prácticas anticompetitivas- en particular, de carteles-, también   se advierte la necesidad de incrementar la capacidad de detección de este tipo de prácticas por ejemplo en el marco de las licitaciones públicas, no sólo a nivel nacional sino también regional y local, lo que requiere el concurso e involucramiento de otras entidades. El efecto potencial de un incremento en la efectividad en la detección de carteles, tomando en cuenta los sectores en los que estos han sido detectados y sancionados en los últimos años (transporte, construcción, educación, entre otros) y las multas que han sido aplicadas es de tal magnitud que puede impactar significativamente la productividad y en el bienestar de los consumidores, por tratarse de sectores estratégicos en el desarrollo del país.

En la misma línea, la actividad del INDECOPI en la detección de barreras burocráticas hace evidente la magnitud en que la intervención de las autoridades genera trabas, encarece, o limita de forma absoluta la posibilidad de los particulares de hacer negocios o entrar al mercado.  Ello igualmente permite sustentar la necesidad de una política de competencia que permita atender a estar problemática de una forma más sistemática y preventiva (priorizando un enfoque ex ante y fortaleciendo la actividad ex post). 

Y si nos referimos a otros ámbitos típicamente impactados por las políticas de competencia, existen áreas como la regulación de servicios públicos (organismos reguladores), la promoción de la inversión, el otorgamiento de concesiones y la actividad empresarial del estado en los cuales las políticas de competencia tienen un rol importante para fortalecer las normas y la actividad de las autoridades. Sin embargo, no existe un marco legal que articule las políticas y coordinación entre estas entidades, y de ellas con el INDECOPI en esta materia. 

Finalmente, a nivel de las autoridades subnacionales, los gobiernos regionales tienen a su cargo la promoción de la inversión e infraestructura, pero no existen capacidades ni procedimientos para considerar el impacto en competencia de sus intervenciones. En el caso de los gobiernos locales, sus intervenciones suelen crear barreras a la competencia en mercados clave, como lo documenta la actividad de eliminación de barreras burocráticas a cargo del INDECOPI, pero tampoco existe una coordinación o creación de capacidades que permita minimizar estos impactos adversos de forma ex ante.

Desde esta perspectiva, consideramos que la aprobación de una PNC podría ser una buena noticia para las políticas de competencia en el Perú pues podría permitir articular, unificar y escalar las actividades de promoción de la competencia e involucrar a diversas entidades en este objetivo. 

Sin embargo, para que ello se materialice, es necesario- en primer lugar- empezar por fortalecer institucionalmente y a nivel de recursos humanos al INDECOPI. Si esta entidad tendrá un rol central en articular los esfuerzos de diversas agencias para elevar las políticas de competencia a un nivel prioritario en la agenda pública nacional, necesita tener la autonomía y fortaleza institucional necesaria para liderar esta agenda, que le es muchas veces incómoda a otras entidades del propio estado. Estos esfuerzos deberían ser acompañados por otras entidades, tales como los organismos reguladores y algunos Ministerios clave. 

Por su parte, es necesario que el proceso de elaboración de la PNC priorice ámbitos como los que han sido señalados a través de acciones concretas, y no se quede en una simple declaración programática o de principios. La ventaja que tiene esta PNC es que hay experiencias previas de intervenciones de las autoridades de competencia en una agenda publica más global y a todos los niveles de gobierno, que pueden servir para dotar de contenido y dirección estratégica a la elaboración de la PNC. Esta experiencia podría también poner al Perú a la vanguardia de este tipo de intervenciones a gran escala en materia de competencia. Ojalá el proceso de elaboración de la PNC y su posterior implementación cumplan con estas expectativas.

1. RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 193-2024-PCM publicada el en Diario Oficial El Peruano con fecha 09 de Julio de 2024. ↩︎
2. Decreto Supremo 029-2018-PCM, Reglamento que regula las políticas nacionales, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 20 de marzo de 2018 ↩︎
3. Una política nacional define los objetivos centrales de las políticas públicas en la materia especifica (libre competencia) y debe seguir por lo tanto un riguroso proceso de aprobación que garantice su relevancia en la agenda pública. El Centro Nacional de Planeamiento estratégico- CEPLAN es la entidad que se encarga de centralizar la aprobación de las políticas nacionales que surgen a iniciativa de cada sector y de garantizar que estas políticas guarden coherencia con otros planes sectoriales y regionales y que se enmarquen en el sistema nacional de Planeamiento estratégico. Ver al respecto la Guía de Políticas Nacionales aprobadas por el CEPLAN, disponible en: https://bit.ly/4dMmAFG ↩︎
4. Puede verse el inventario de políticas nacionales en el siguiente enlace: https://bit.ly/3SUZVPE ↩︎
5. Así, frente a acciones o planes regionales que contradigan la política nacional, y en casos de incumplimientos graves por parte de las entidades faculta a la intervención de la Contraloría. Finalmente, permite que la entidad rectora de la política pueda ejercer las facultades de un gobierno regional o local para asegurar la correcta ejecución de la misma, en caso existan carencias técnicas o institucionales que lo ameriten. Ver al respecto, artículos 21 al 24 del Decreto Supremo 029-2018 ↩︎
6. Disponible en: https://bit.ly/3WTwDSl ↩︎
7. En relación con la implementación de este proceso, pueden verse los siguiente: PRODUCTIVITY COMISSION (2005), Review of National Competition Policy Reforms. Productivity Commission Inquiry Report33. Disponible en: https://bit.ly/3lTqSRK; COMISIÓN HILMER (1993), National Competition Policy Review. Disponible en: https://bit.ly/3sofa48 ↩︎
8. OCDE (2018). Examen Inter-Pares de la OCDE y el BID sobre el Derecho y Política de competencia: Perú. En dicho informe, la OCDE considerado que el INDECOPI carecí< de estrategia y pensamiento integral sobre el modo en que una política de competencia podría encajar con el resto de sus funciones por lo que requiere de una política con una visión funcional en otras actividades y sectores, situación que podría modificarse con la aprobación de una PNC ↩︎
9. La Secretaría Técnica de la DLC, de acuerdo con el Rating Enforcement 2020 elaborado por la GCR, era la autoridad de competencia con menor presupuesto y volumen de personal a cargo de los asuntos de competencia, situación que se ha visto agravada con la entrada en vigencia del régimen de control de concentraciones empresariales ↩︎