Comentarios al Proyecto de Norma que modifica el reglamento general de infracciones y sanciones

Bajo la cobertura de la adecuación normativa del RGIS a la Ley No. 31839, el Proyecto propone redefinir los montos máximos de la multa coercitiva inicial que puede imponer el OSIPTEL. Estas modificaciones -además de incrementar significativamente el monto máximo de cada multa coercitiva- transgreden los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad que deben regir la actuación del OSIPTEL. Bajo sus términos actuales, el Proyecto crea un régimen sancionador encubierto que equipara las multas por responsabilidad administrativa con la primera multa coercitiva, lo que resulta contrario a las reglas para la creación de infracciones y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

1) Monto máximo de las multas coercitivas bajo el Proyecto

Bajo el Reglamento anterior, el monto máximo para la primera multa coercitiva era de 50 UIT; ahora, el Proyecto contempla montos máximos de hasta 1000 UIT en casos de infracciones muy graves. Esto sumado a la posibilidad de duplicar dicho monto sucesivamente hasta que se produzca el cumplimiento, lo que incluso puede ocurrir en intervalos de tres (3) días[1].

Para ilustrar la magnitud del cambio propuesto, consideremos el caso de una infracción muy grave cuyo tope máximo sancionador es de 1000 UIT.

• Bajo el Proyecto, el OSIPTEL podría imponer una multa coercitiva inicial de hasta 1000 UIT con la posibilidad de duplicar sucesivamente dicho monto hasta lograr el cumplimiento.
• Esto implica que un administrado podría ser objeto de una primera multa coercitiva por S/ 5,350,000, y posteriormente una segunda por S/ 10,700,000, una tercera por S/ 21,400,000, y así sucesivamente, sin tope máximo.
• En contraste, bajo el régimen anterior, los montos de multa coercitiva no podían exceder las 50 UIT (S/ 267,500), incluso contando los incrementos sucesivos[2].

Por lo tanto, este salto de escala —de 267 mil soles a varios millones sin límite— impone un incremento sustancial de la carga económica potencial a los administrados.

2) Vicios del Proyecto ante los nuevos topes de multa coercitiva

Además de su impacto cuantitativo, la redacción del Artículo 30 que propone el Proyecto plantea serias preocupaciones respecto a la legalidad y proporcionalidad de las nuevas escalas. La sola imposición de una primera multa coercitiva tendría como resultado que se duplique el monto impuesto por responsabilidad administrado. Esto de por sí determina su carácter ilegal y desproporcional, pues si el incumplimiento a los apercibimientos del OSIPTEL resulta igual de gravoso que incumplir una medida regulatoria se crea en los hechos un régimen sancionador «paralelo» para órdenes específicas emitidas por el OSIPTEL, encubierto al amparo de los medios de ejecución forzosa.

Primero, existen vicios de legalidad en el régimen propuesto para multas coercitivas. Como hemos visto, el Proyecto eleva los topes de multas coercitivas iniciales hasta vincularlos con los montos máximos de multas por responsabilidad administrativa según la calificación de la infracción (leve, grave o muy grave). Así, incumplir el apercibimiento del OSIPTEL se convertiría en un régimen sancionador de facto, el cual equipara el grado de reproche entre ambos incumplimientos (multa coercitiva = multa por incumplimiento normativo) y crea subrepticiamente conductas sancionables sin cumplir estándares mínimos de precisión, en contra del Artículo 248 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General[3] y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional[4]. Además, desconoce que la LPAG y la RFIS distinguen las multas coercitivas como un mecanismo de ejecución forzosa[5], sin carácter sancionador. Este régimen sancionador ‘paralelo’ sería especialmente preocupante en caso las órdenes emitidas bajo apercibimiento por el OSIPTEL tengan un carácter abierto que se limiten a reiterar lo ya establecido en el marco legal (como OSIPTEL ha venido haciendo, de manera criticable, con las medidas correctivas).

En segundo lugar, este régimen encubierto es claramente desproporcional. En estricto, ni el OSIPTEL ni el legislador han demostrado que exista un problema público que amerite incrementar el monto de las multas coercitivas iniciales. El propio OSIPTEL reconoce que no existen problemas recurrentes en la aplicación de multas coercitivas que ameriten elevar drásticamente los topes[6]. Por su parte, la Exposición de Motivos de Proyecto de Ley No. 03340/2022-CR (cuyo texto sobre multas coercitivas recoge la Ley No. 31839) se limita a señalar que los topes existentes previamente «no permit[ían] el cumplimiento de la finalidad de coerción al administrado para el cumplimiento de obligación«[7].

Resulta especialmente desproporcional equiparar el monto de multas coercitivas con el monto de multas por infracción administrativa, en tanto (i) las multas coercitivas pueden reforzar su poder de compulsión al permitir incrementar progresivamente cada monto de multa individual; y (ii) la Ley No. 31839 ya elevaba el monto máximo de las multas leves, por lo que también se elevaban automáticamente los montos máximos de las multas coercitivas iniciales, incluso sin modificar el Artículo 30 del RGIS.

Además, la ausencia de análisis comparativos sobre estos nuevos topes refuerza su carácter desproporcional. El Informe No. 145-2025-DPRC/OSIPTEL no contrasta modificar los topes propuestos con el uso de otros medios de ejecución forzosos a disposición del OSIPTEL ni tampoco con los topes de multas coercitivas en otros sectores regulados. A pesar de que OSIPTEL sí realizó un análisis comparativo para otras modificaciones planteadas por el Proyecto (Arts. 5, 18 y 22-A del RGIS), omitió hacerlo para las modificaciones al Artículo 30, pese a que otros sectores regulados cuentan con disposiciones específicas que regulan esta medida.

Un análisis comparado con otros sectores regulados hubiera permitido a OSIPTEL concluir que la escala de multas coercitivas que plantea el Proyecto resulta desproporcionada.

Como puede verse, la sola aplicación del nuevo monto máximo para multas leves (100 UIT, según Ley No. 31839) ya habría permitido a OSIPTEL equipararse con reglas del OEFA y OSINERGMIN, y superar largamente a la SUTRAN, por lo que no existe un adecuado análisis de necesidad para el Artículo 30 del Proyecto, confirmando su carácter desproporcional.

Por lo tanto, los topes de multa coercitiva deben ser revisados a fin de asegurar el cumplimiento de los parámetros de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de medios forzosos de ejecución. Bajo el diseño actual, estos topes podrían permitir la imposición de multas coercitivas ilegales, desproporcionadas y desalineadas con la realidad operativa del mercado, lo que podría generar un régimen confiscatorio en los hechos.